제7장 능력 있는 민주주의

절차적 민주주의를 넘어 실질적 민주주의로

  능력 있는 민주주의를 이루기 위해서는 민주주의를 사회․경제적 영역으로 확대해 나가야 합니다. 이는 곧 민주주의가 중산층과 서민의 실질적인 삶의 개선을 가져올 수 있어야 한다는 것을 의미합니다.

  과거 한국정치의 최대 과제는 권위주의의 극복과 민주화였습니다. 되돌아보면 그것은 정통성이 없는 폭압적 권력으로부터 시민의 권리와 자유를 지키기 위한 몸부림이었다고 할 수 있습니다. 국가권력의 폭압으로부터 시민의 자유를 보호하기 위해 민주주의가 요청되었던 것입니다. 이런 의미에서 탈권위주의 민주화 단계의 민주주의란 소극적 의미의 민주주의였다고 할 수 있습니다.

  나는 두 번의 민주정부를 거치면서 이러한 소극적 의미의 민주주의는 달성되었다고 확신합니다. 민주정부는 스스로 정치적 성역을 없앰으로써 정치권력이 특권화될 가능성 자체를 없애 버리고자 했습니다. 사정기관의 독립, 분권형 국정운영, 입법․행정․사법 3권 간의 견제와 균형 등이 이루어졌으며, 대통령 1인에게 집중되었던 권력도 위임되고 분권화되었습니다. 당내 민주화를 통해 여당에 대한 대통령의 제왕적 통제도 종식시켰습니다. 대선자금 수사, 반부패 정치개혁을 통해 정경유착이나 권력형 정치 부패를 근절시켰습니다. 이제 우리 사회에서 정치권력이나 국가 권력기관이 특권 세력화하여 국민 위에 군림하는 것은 불가능하게 되었다고 생각합니다.

  이러한 민주정부의 성과를 바탕으로 이제 국가와 정부의 기능을 더욱 적극적․긍정적으로 규정할 필요가 있습니다. 민주주의에서 국가는 공동체의 안전과 발전에 필요한 기능을 수행하는 ‘공적 서비스의 제공자’가 되어야 합니다. 국가의 목표가 시민 개개인의 인격적 발전을 적극적으로 보장하는 것으로 확장되어야 합니다.

  국가가 수행해야 할 이러한 적극적 기능의 중요한 부분이 시장의 결점과 실패를 보완하고 교정하는 것입니다. 시장의 자유로운 경쟁은 자본주의 경제체제뿐 아니라 자유민주주의 정치 질서의 핵심적인 토대를 이루고 있습니다. 그러나 시장이 모든 것을 해결하는 것은 아닙니다. 시장의 결함은 민주주의를 통해 보완되어야 합니다. 자유롭고 공정한 경쟁이 가능한 경제 시스템을 구축하고, 교육과 재교육 기회의 확대, 사회적 안전망의 제공 등을 통해 모든 사회 구성원들에게 시장경쟁에 참여할 수 있는 공평한 기회를 제공해야 합니다. 또한 시장에서 포용하지 못하는 사회적 약자를 보호하는 것 역시 국가의 중요한 공적 기능입니다.

  민주정부의 적극적 역할을 통해 국민들의 실질적 삶의 조건을 개선할 수 있으려면 다음과 같은 두 가지 방향의 과제를 실현해야 합니다. 첫째는 국민경제 전체의 발전과 성장이고, 둘째는 성장 과실의 고른 분배입니다. 과거 권위주의 시대의 개발독재는 후자의 희생 위에서 전자를 추구했고, 그 결과 절대적 빈곤의 퇴치에는 성공했지만 사회적 불평등을 심화시켰습니다. 민주정부에 맡겨진 과제는 위의 두 목표를 균형 있게 달성하는 것입니다. 국가는 특정의 대기업 경제집단뿐만 아니라 중소기업을 포함하는 국민경제 전반의 발전을 지원하는 기능을 수행해야 합니다. 나아가 사회복지의 제공을 통해 시장경쟁의 부정적 결과를 교정하는 적극적인 기능을 수행해야 합니다.

  민주정부는 국민경제의 성장과 복지 기능을 동시에 수행함으로써 국민들의 실질적 삶의 조건을 향상시키는 데 기여해야 합니다. 국가는 개개인의 발전과 완성을 위한 토대를 제공할 수 있어야 합니다. 과거의 국가가 억압하는 국가였다면, 민주화 이후의 국가는 국민의 복지를 책임지는 ‘자비로운 국가’가 되어야 합니다.

  국가의 복지 기능은 시장에 반하는 것이 아니라 시장경제와 상호 보완적인 것이며 사회 공동체를 유지하기 위해 적극적으로 요청되는 것입니다. 복지국가는 모두 자본주의 선진국이라는 사실에 주목해야 합니다. 복지는 일정 부분 사회적 부의 재분배를 둘러싼 문제이기 때문에 이를 둘러싼 갈등은 불가피한 측면이 있습니다. 하지만 갈등적이기 때문에 회피할 경우, 결국 사회 공동체의 해체를 불러와 더욱 심각한 갈등을 초래할 수밖에 없습니다.

  국가의 기능과 관련하여 야당 일부에서는 복지국가를 낡은 유물이라고 비판하고 있습니다. 하지만 국가의 복지 기능이 극히 미미한 상황에서 최소한의 복지 기능까지 부정하는 것은 현실을 도외시한 이념 공세라고 생각합니다. 이념을 떠나 사회 양극화 현상에 직면한 우리 현실을 어떻게 하면 개선할 것인가 하는 실용적 관점에서 접근해 달라고 요구하고 싶습니다.

  한 사회의 복지 수준과 국가의 복지 기능은 ‘국민총생산 중 국가예산의 비중’ 및 ‘국가예산 중 복지 관련 지출의 비중’이라는 두 가지 지표를 통해 가늠해 볼 수 있습니다. 선진 국가의 경우 국민총생산의 50% 정도를 차지하는 국가예산의 50~60% 정도가 복지 관련 항목으로 지출되는 데 반해, 한국은 국민총생산의 25% 정도에 불과한 국가예산의 25% 정도만이 복지와 관련되어 지출되고 있는 형편입니다. 한국의 복지 수준은 서유럽 복지국가는 물론이고 미국, 영국 등과 비교해도 훨씬 못 미치는 수준이라고 할 수 있습니다. 지금 우리 사회에서 복지에 대한 요구는 결코 서유럽 복지국가 수준을 따라가자는 것이 아니라, 사회 양극화의 상황에서 사회 공동체를 유지하기 위한 최소한의 것에 지나지 않는다는 것을 유념해야 합니다.

  민주정부의 적극적 기능을 통해 국민 개개인의 발전을 위한 최소한의 조건이 충족되고, 그 결과 지적․인격적․도덕적으로 좋은 시민이 양성될 때 지속 가능한 민주주의가 발전할 수 있습니다. 국민 개개인이 자신의 미래를 자율적으로 개척하는 동시에 사회 공동체의 일에 적극 참여하는 공적인 덕성을 갖춘 시민이 될 수 있도록 국가는 적극적인 역할을 수행해야 합니다.