이러한 현실 속에서 한국 정치권과 정부가 오랜 기간 추진해 온 정책이 바로 서비스산업발전기본법이다. 이 법은 단순한 산업 육성 정책을 넘어 한국 경제의 성장 모델을 제조업 중심에서 서비스 중심으로 확장하려는 시도라는 점에서 큰 의미를 갖는다. 하지만 동시에 의료 민영화 논쟁 등 정치적 갈등으로 10년이 넘도록 국회를 통과하지 못한 대표적인 경제 법안이기도 하다.

그렇다면 한국 서비스산업의 현실은 어떤 상태이며, 무엇이 문제이고, 이 법이 제정될 경우 한국 경제는 어떤 변화를 맞게 될지 짚어본다.

◆ 제조업 강국, 서비스 약국

한국 경제는 겉으로 보면 이미 서비스산업 국가처럼 보인다. 실제로 서비스업이 차지하는 비중은 상당하다. 국내총생산(GDP)에서 서비스업이 차지하는 비중은 약 60% 수준이며, 전체 고용의 약 70%가 서비스업에서 나온다.

문제는 규모가 아니라 경쟁력이다. 한국 서비스산업은 양적으로는 선진국과 유사한 구조이지만, 질적인 수준에서는 큰 차이가 있다. 대표적인 지표가 노동생산성이다. 한국 서비스업의 생산성은 제조업의 약 40% 수준에 불과한 것으로 평가된다. 이는 미국이나 유럽 선진국과 비교해도 상당히 낮은 수준이다.

서비스 수출 경쟁력 역시 제한적이다. 한국이 강점을 가진 서비스 분야는 콘텐츠, 게임, 관광, 해운 등 일부 산업에 집중돼 있으며 금융, 컨설팅, 법률, 디지털 서비스와 같은 고부가가치 서비스 분야에서는 글로벌 영향력이 크지 않다.

결과적으로 한국 서비스산업은 “규모는 크지만, 경쟁력은 약한 산업 구조”라는 평가를 받는다.

◆ 한국 서비스산업의 구조적 문제

한국 서비스산업이 경쟁력을 갖지 못한 이유는 단순히 기업의 역량 부족 때문만은 아니다. 오히려 산업 구조와 정책 환경에서 비롯된 문제라는 지적이 많다.

첫 번째 문제는 과도한 규제다

한국 서비스산업은 부처별 규제 구조가 매우 강한 특징을 갖는다. 의료는 보건복지부, 관광은 문화체육관광부, 금융은 금융위원회, 교육은 교육부 등 각 부처가 독립적으로 규제를 담당한다. 이 구조에서는 새로운 융합 서비스가 등장하기 어렵다. 예를 들어 의료 데이터 활용, 원격의료, 디지털 헬스케어와 같은 신산업은 규제 충돌로 인해 성장 속도가 늦어지는 경우가 많다.

두 번째 문제는 영세한 산업 구조다

한국 서비스산업은 자영업 비중이 높은 것이 특징이다. OECD 국가와 비교해도 한국의 자영업 비중은 높은 편이며, 상당수 서비스 기업이 소규모 사업체 형태로 존재한다. 이런 구조에서는 규모의 경제가 작동하기 어렵고 기술 투자나 디지털 전환도 제한적일 수밖에 없다.

세 번째 문제는 정책 부재다

한국 산업 정책은 오랫동안 제조업 중심이었다. 과거 정부는 중화학공업 육성, 반도체 산업 육성, 자동차산업 육성 등 제조업 전략을 통해 경제 성장을 이끌었다. 반면 서비스산업은 체계적인 국가 전략이 거의 없었다. 이 때문에 제조업에서는 세계적 기업이 탄생했지만, 서비스산업에서는 글로벌 기업이 거의 나오지 못했다.

◆ 서비스산업발전기본법의 핵심 내용

이러한 문제를 해결하기 위해 추진되는 법이 바로 서비스산업발전기본법이다. 이 법의 핵심 목적은 서비스산업을 제조업과 같은 수준의 국가 전략 산업으로 육성하는 것이다.

1) 국가 서비스산업 전략 수립

법안은 정부가 5년 단위로 서비스산업 발전 계획을 수립하도록 규정하고 있다. 이를 통해 서비스산업 경쟁력 강화, 서비스 수출 확대, 디지털 서비스 육성 등을 체계적으로 추진할 수 있도록 한다.

2) 정책 컨트롤타워 구축

법안에는 국가 차원의 서비스산업 정책을 총괄하는 위원회를 설치하는 내용도 포함돼 있다. 이는 부처 간 규제 충돌을 조정하고 서비스산업 정책을 통합적으로 추진하기 위한 장치다.

3) 규제 개선 체계 마련

서비스산업 발전의 핵심은 규제 개선이다. 법안은 서비스산업 관련 규제를 체계적으로 검토하고 개선할 수 있는 제도를 마련하도록 하고 있다. 특히 디지털 서비스, 데이터 산업, 플랫폼 산업, 융합 서비스, 서비스 R&D 확대 분야의 규제 개선이 주요 대상이 된다.

지금까지 국가 연구개발 투자는 제조업 기술 중심이었다. 법안은 서비스 분야에서도 연구개발을 확대해 새로운 비즈니스 모델과 기술 혁신을 촉진하도록 하는 내용을 담고 있다.

4) 서비스 수출 확대 전략

한국 서비스산업을 내수 중심 구조에서 벗어나 글로벌 산업으로 키우겠다는 전략도 포함돼 있다. 이를 위해 정부는 금융 지원, 해외 진출 지원, 글로벌 서비스 기업 육성 정책 등을 추진할 수 있게 된다.

◆ 10년 넘게 표류한 이유

이 법은 2011년 처음 발의된 이후 여러 차례 국회 논의를 거쳤지만, 아직 완전히 제정되지 못했다. 가장 큰 이유는 의료 산업을 법 적용 대상에 포함할 것인가를 둘러싼 정치적 논쟁 때문이다.

일부에서는 의료 산업이 서비스산업발전기본법에 포함될 경우 의료 영리화나 민영화로 이어질 수 있다는 우려를 제기한다. 반면 다른 쪽에서는 의료 산업이 우리나라가 경쟁력을 갖춘 고부가가치 서비스 분야인 만큼 성장 산업으로 육성해야 한다는 주장도 강하다. 이 갈등은 결국 법안 처리의 가장 큰 장애 요인으로 작용해 왔다.

◆ 법이 통과되면 나타날 변화

만약 서비스산업발전기본법이 제정된다면 한국 경제 구조에는 상당한 변화가 나타날 가능성이 있다.

1) 제조업 중심 경제 구조의 변화

한국 경제는 여전히 제조업 수출 의존도가 높은 구조이다. 서비스산업이 본격적으로 성장하면 경제 구조는 제조업 중심에서 제조업과 서비스가 균형을 이루는 구조로 이동할 가능성이 있다.

2) 서비스 수출 확대

한국은 이미 콘텐츠와 게임 분야에서 세계적 경쟁력을 보여주고 있다. 여기에 디지털 서비스, 의료 관광, 교육 서비스 등이 결합될 경우 서비스 수출이 새로운 성장 동력이 될 수 있다.

3) 일자리 창출

서비스산업은 제조업보다 고용 창출 효과가 크다. 자동화와 로봇 도입으로 제조업 고용이 줄어드는 상황에서 서비스산업은 청년 일자리 창출의 중요한 기반이 될 가능성이 크다.

3) 디지털 서비스산업 성장

특히 인공지능, 데이터 산업, 플랫폼 경제와 결합한 새로운 서비스산업이 등장할 가능성이 크다. 이는 한국 IT 기술력과 서비스산업이 결합하는 새로운 성장 모델을 만들 수 있다.

◆ 법 하나로 해결되지는 않는다

다만 전문가들은 서비스산업발전기본법이 모든 문제를 해결할 수 있는 만능 해법은 아니라고 지적한다. 서비스산업의 생산성을 높이기 위해서는 자영업 구조 개선, 기업 규모 확대, 디지털 전환 등 보다 근본적인 구조 변화가 필요하다.

또한, 규제 개혁이 실제로 실행되지 않는다면 법 제정만으로 산업 경쟁력이 크게 개선되기는 어렵다는 지적도 있다.

◆ 한국 경제의 다음 단계

한국 경제는 이미 제조업 중심 산업화 단계에서는 상당한 성과를 거두었다. 그러나 인구 감소와 성장률 둔화가 시작된 상황에서 새로운 성장 동력을 찾는 일은 더욱 중요해지고 있다.

이런 관점에서 서비스산업의 경쟁력 강화는 단순한 산업 정책이 아니라 한국 경제의 미래 전략과 직결된 문제다.

서비스산업발전기본법은 바로 그 전환의 출발점이 될 수 있는 법이다. 이 법이 실제로 한국 서비스산업을 글로벌 경쟁력 산업으로 바꿀 수 있을지는 아직 확실하지 않다. 그러나 한 가지 분명한 사실은 있다.

제조업만으로는 더 이상 한국 경제의 장기 성장을 담보하기 어렵다는 점이다.

한국 경제가 다음 단계로 도약하기 위해서는 이제 서비스산업이라는 새로운 성장 엔진을 가동해야 할 시점에 와 있다.

◆ 경제계 목소리 - 국민소득 4만 달러 시대 준비를 위해 서비스산업 경쟁력 강화 중요

서비스산업이 우리 경제의 고용과 부가가치 창출을 주도하는 핵심 산업으로 자리매김하는 가운데, 산업 구조 변화에 부합하는 종합적 지원체계 마련이 필요하다는 주장이 제기됐다.

한국경제인협회는 3월 16일 “서비스산업이 고용의 71.1%, 총부가가치의 61.9%를 차지할 만큼 경제의 핵심축으로 성장하고 있다”며, 국회와 정부에 ｢서비스산업발전기본법안에 관한 의견서｣를 제출하고 ｢서비스산업발전기본법(이하 “서발법”)｣의 조속한 제정을 촉구했다. 한국경제인협회의 주장을 전한다.

▲ 1,444만명 종사하는 서비스산업, 양적 성장 넘어 질적 도약의 전환점

2024년 기준 우리나라 서비스업 종사자는 약 1,444만명으로 제조업의 4.8배에 달하며, 이는 서비스산업이 우리 경제의 고용 기반을 지탱하고 있음을 보여준다. 다만, 우리나라 서비스업의 1인당 노동생산성은 OECD 평균 대비 68.9% 수준인데, 서발법 제정 시 정부의 ‘서비스산업 생산성 혁신 지원방안’ 정책이 탄력을 받게 될 수 있을 것으로 기대된다.

또한, 제조업은 현재 종합지원 법률(국가첨단전략산업법, 소부장 특별법 등)이 마련되어 있어 정책 지원을 패키지로 설계·연계하기가 용이한 반면, 서비스산업은 개별 법률(관광진흥법, 콘텐츠산업진흥법, 소프트웨어진흥법 등) 중심이라 지원이 분절되고 사각지대 발생이 상대적으로 쉬울 수 있다. 지원 규모에서도 차이를 보이는데, 제조업 중심으로 설계된 기존 지원체계에 비해 서비스산업에 대한 종합적 정책 지원은 상대적으로 제한적이라는 지적이 제기되고 있다.

한경협은 최근 인건비 상승 및 고정비용 부담 확대 등으로 인해 서비스 기업의 투자 여력이 점차 위축되고 있는 상황에서 서발법 제정으로 제도적 기반이 마련될 경우, 기업의 투자 여력을 높이고 고용 확대와 서비스 혁신으로 이어지는 선순환 효과가 기대된다고 설명했다.

▲ 서비스 수출 확대, 제도적 기반이 관건

제도적 지원이 부족한 여건 속에서도, 최근 3년간 우리나라 서비스 수출 규모는 연평균 1,200~1,300억 달러 수준(총수출 대비 16% 내외)을 유지하며 세계 16~18위권을 기록하고 있다. 우리나라가 디지털·콘텐츠 등 다양한 분야에서 경쟁력을 보유하고 있는 만큼, 이를 뒷받침할 종합적인 발전 전략과 정책 조율 체계 마련 시 서비스 수출의 질적·양적 성장이 기대된다는 분석이다.

▲ 혁신 비즈니스 활성화 및 신‧구 사업자 상생시스템 마련 시급

디지털 전환 가속화로 인해 전 세계적으로 서비스산업에서 새로운 비즈니스 모델이 속출하는 가운데, 신·구 사업자 간 이해관계 조정이 어떻게 이루어지고 있느냐에 따라 국가별로 진행되는 양상은 다르게 나타나고 있다. 특히 싱가포르의 그랩(Grab)이나 일본의 에어비앤비(Airbnb) 등은 신·구 사업자 간 갈등 조정의 성공적인 사례로 평가받고 있다.

한경협은 새로운 비즈니스 모델 확산 과정에서 나타나는 이해관계 조정 문제로 인해 혁신 동력이 저하될 가능성이 있다며, 해외 성공 사례를 참고해 제도적 해결 장치를 마련해야 한다고 강조했다.

▲ 국민소득 4만 달러 시대를 열기 위해 ｢서비스산업발전기본법｣ 제정 나서야

현재 22대 국회에는 4개의 서비스산업발전기본법안이 계류 중이다. 4개 법안의 공통된 내용으로는 ▸ 민관 공동위원장 위원회 신설, ▸ 5년마다 기본계획 수립·시행, ▸ 해외진출 및 ▸ 연구·통계 전문센터 설치/지정 등이 포함돼 있다.

한경협은 서발법 제정 시 ‘갈등조정기구’와 같은 제도가 안착될 경우, 여론전이 아닌 공식 절차를 통한 분쟁 해결이 가능해지는 바, 사업 불확실성 축소와 지속성 강화를 통해 서비스산업 발전에 선순환 효과를 가져다 줄 것으로 내다봤다.

권혁민 한경협 성장전략실장은 “서비스산업의 경쟁력 강화는 우리 경제가 국민소득 4만 달러 시대로 도약하기 위한 필수 전제”라며, “기존 산업 정책 체계를 개선하여, 서비스산업 전반을 아우르는 균형 있는 제도적 기반을 조속히 마련해야 한다”고 강조했다.

◆ 한국 서비스산업이 선진국보다 뒤처진 7가지 구조적 이유

한국 서비스산업의 경쟁력이 낮은 것은 단순히 기업 역량의 문제가 아니다. 보다 근본적으로는 경제 구조, 정책 환경, 산업 생태계가 서비스산업 성장에 불리하게 형성돼 있었기 때문이다.

한국이 세계적인 제조업 기업은 많이 배출했지만, 글로벌 서비스 기업은 거의 만들어내지 못한 이유는 크게 7가지 구조적 요인으로 설명할 수 있다.

1) 제조업 중심 성장 모델의 역사적 유산

한국 경제의 산업 구조는 1960~1980년대 산업화 과정에서 형성됐다. 당시 정부는 수출 확대와 외화 확보를 위해 철강·조선·자동차·전자 등 제조업을 전략적으로 육성했다. 삼성전자, 현대자동차, 포스코 등 대표적인 기업들이 이 시기에 성장했다.

정부 정책, 금융 지원, 인력 양성 등 대부분 자원이 제조업에 집중됐다. 반면 서비스산업은 자연스럽게 성장하도록 방치된 측면이 컸다. 그 결과 한국은 제조업 경쟁력에서는 세계 최고 수준이 되었지만, 서비스산업은 상대적으로 뒤처지게 됐다.

2) 규제 중심 행정 구조

한국 서비스산업의 가장 큰 장애물로 지적되는 것이 바로 규제 구조다. 특히 의료, 교육, 금융, 법률, 데이터 분야는 규제 강도가 높은 대표적인 산업이다. 이들 산업은 대부분 공공성이 강한 영역으로 간주돼 강력한 규제 체계를 유지하고 있다.

문제는 이러한 규제가 혁신 서비스의 등장까지 막는 경우가 많다는 점이다. 예를 들어 원격의료나 의료 데이터 활용 산업은 기술적으로 가능하지만, 제도적 제약으로 인해 성장 속도가 느린 대표적인 사례로 꼽히고 있다.

3) 내수 중심 산업 구조

한국 서비스 기업 대부분은 내수 시장 중심으로 성장한다. 제조업은 수출을 통해 글로벌 경쟁력을 확보했지만, 서비스산업은 언어·문화·제도 차이 때문에 해외 진출이 상대적으로 어렵다. 이 때문에 서비스 기업들은 국내 시장에서 경쟁하게 되고, 시장 규모가 제한되면서 기업 성장도 제한되는 경우가 많다.

4) 영세 자영업 중심 생태계

한국 서비스산업은 대기업보다 자영업 중심 구조다. 식당, 카페, 소매업 등 소규모 서비스업이 전체 서비스산업의 상당 부분을 차지한다. 이 구조에서는 기술 투자 부족, 디지털 전환 지연, 낮은 생산성 같은 문제가 발생한다. 결과적으로 산업 전체의 경쟁력이 낮아질 수밖에 없다.

5) 서비스 R&D 투자 부족

한국의 연구개발 투자 비중은 세계 최고 수준이지만 대부분 제조업 기술 개발에 집중돼 있다. 예를 들어 반도체나 자동차산업에는 막대한 연구개발 자금이 투입되지만, 서비스 혁신을 위한 연구개발은 상대적으로 적다.

미국의 경우에는 서비스 기업들이 자체적으로 대규모 기술 투자를 진행한다. 대표적인 사례가 구글, 아마존, 마이크로소프트 등이다. 이 기업들은 사실상 IT 기반 서비스 기업이며, 기술 혁신을 통해 글로벌 시장을 장악했다.

6) 글로벌 브랜드 서비스 기업 부족

한국에는 세계적인 제조업 브랜드는 많지만, 서비스 브랜드는 상대적으로 적다. 예를 들어 글로벌 서비스산업을 보면 애플, 넷플릭스, 우버 같은 기업들이 대표적인 사례다. 이들 기업은 플랫폼과 콘텐츠, 디지털 서비스를 기반으로 세계 시장을 지배하고 있다.

한국에서도 콘텐츠와 게임 분야에서는 글로벌 경쟁력이 나타나고 있지만, 서비스산업 전체로 보면 아직 제한적인 수준이다.

7) 정책 컨트롤타워 부재

제조업 정책에는 강력한 정부 전략이 존재했다. 예를 들어 산업통상자원부 중심으로 자동차, 반도체, 조선 산업을 체계적으로 육성했다. 그러나 서비스산업은 부처별로 나뉘어 관리되면서 통합적인 정책 전략이 부족했다. 이 때문에 규제 충돌이나 정책 중복 문제가 발생했고 산업 발전 속도도 느릴 수밖에 없었다.

◆ 한국 서비스산업의 잠재력

이러한 구조적 문제에도 불구하고 한국 서비스산업은 상당한 성장 잠재력을 갖고 있다는 평가도 많다. 특히 다음 분야는 글로벌 경쟁력을 갖출 가능성이 크다.

▲ 콘텐츠 산업

한국 콘텐츠 산업은 이미 세계 시장에서 영향력을 확대하고 있다. 대표 사례는 Squid Game, BTS다.

이러한 콘텐츠 경쟁력은 관광, 플랫폼, 게임 등 다른 서비스산업으로 확장될 가능성이 있다.

▲ 디지털 플랫폼 산업

한국은 세계 최고 수준의 인터넷 인프라와 IT 인력을 갖고 있다. 이를 기반으로 성장한 기업들이 Naver와 Kakao다.

이들 기업은 검색, 콘텐츠, 금융, 모빌리티 등 다양한 서비스산업으로 확장하고 있다.

▲ 의료·헬스케어 서비스

한국 의료 기술은 세계적으로 경쟁력을 갖고 있다. 특히 의료 관광과 디지털 헬스케어 분야는 성장 가능성이 큰 산업으로 평가되고 있다.

◆ 서비스산업이 한국 경제의 미래가 되는 이유

경제학자들은 선진국 경제에서 나타나는 공통적인 흐름을 지적한다. 경제가 발전할수록 산업 구조는 1차산업 → 제조업 → 서비스산업으로 이동한다.

현재 미국과 영국 등 선진국에서는 서비스산업 비중이 70~80%에 이른다. 대표적인 서비스 중심 경제 국가는 미국, 영국, 싱가포르 등이다. 한국 역시 장기적으로는 이와 같은 구조로 이동할 가능성이 크다.

◆ 결론: 한국 경제의 다음 성장 엔진

한국 경제는 이미 제조업 중심 산업화 단계에서는 상당한 성공을 거두었다. 하지만 인구 감소와 성장률 둔화가 시작된 상황에서 기존 성장 모델만으로는 한계가 있다는 지적이 많다. 이 때문에 서비스산업의 경쟁력을 강화하는 것은 단순한 산업 정책이 아니라 한국 경제의 장기 성장 전략과 직결된 문제로 인식되고 있다.

서비스산업발전기본법 논의 역시 이러한 문제의식 속에서 등장했다. 이 법이 실제로 제정되고 규제 개혁과 산업 정책이 동시에 추진된다면 한국 서비스산업은 제조업과 함께 경제 성장의 또 다른 축으로 발전할 가능성이 있다.

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