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한나라당 이회창 대통령 후보는 지난 22일 관훈토론회에서 6.15 남북공동선언 2항에 대해 극단적 불신감을 표출하며 "북측이 이 조항을 연방제 통일을 합의한 것이라고 계속 고집하면 폐기를 주장해야 한다"고 발언했다(후에 "짚고 넘어갈 것"이라고 발언 수정). 그의 이 발언은 공동선언에 언급된 '낮은 단계의 연방제'를 지난 70년대이후 북한이 주장해온 '고려연방제'의 연장선상에서 파악한 때문으로 보인다. 북한의 적화통일 야욕에 남측이 속아넘어갔다는 것이다.

그러나 대부분의 북한 전문가들은 이미 북한 스스로가 '낮은 단계의 연방제'에 대해 2개의 국가가 정치ㆍ외교ㆍ국방권을 별도로 보유하는 체제로 규정했다는 점을 들어 '낮은 단계의 연방제'는 남측의 국가연합제와 가깝다고 지적하고 있다. 2000년 남북정상회담 이후 아직도 논란이 거듭되고 있는 '낮은 단계의 연방제' 문제를 명쾌하게 정리해 보자는 의미에서 이종석 박사(세종연구소 연구위원)의 글을 싣는다. 편집자

6.15 공동선언 제2항은 남과 북이 통일을 위해서 "남측의 연합제안과 북측의 낮은 단계의 연방제안이 서로 공통성이 있다고 인정하고 앞으로 이 방향에서 통일을 지향시켜 나가기로 하였다"는 내용으로 되어 있다.

그런데 해석의 여지도 없는 이 명증(明證)한 문장이 2000년 6월 남북정상회담 이후 지금까지 두고두고 논란이 되고 있다. 논란의 요지는 우리가 결과적으로 북한의 연방제 통일방안을 수용한 것이 아니냐는 것이다. 그러나 그러한 주장은 이해 부족과 편견에서 오는 억지라고 할 수 있다. 오히려 굳이 말하자면 우리의 남북연합제 안에 북측이 기존 방안을 수정하면서 공통성을 찾게 된 것이 제2항의 실체적 진실이라고 할 수 있다.

지금까지 남북한에서는 양 체제가 공존이라는 과도기를 거쳐서 단일민족국가로 나아가는 길로서 연방제와 국가연합(즉, 남북연합)이라는 두 가지 방안을 둘러싸고 대립해왔다. 이 두 방안은 현실에서는 사용하는 사람이나 혹은 집단에 따라서 거의 차별성을 보이지 않을 정도로 구별되지 않는 측면도 있지만, 이론적인 차원이나 남북간의 논쟁에서는 명백히 대립되는 모형이다.

먼저 북한이 주장해온 연방제는 군대와 외교 등을 통합하여 중앙정부를 구성하되, 지역정부가 자치를 하자는 것이다. 1민족 1국가 2체제의 국가를 만들자는 주장이다. 즉, 정치ㆍ군사ㆍ외교적 주권을 하나로 합친 통합력이 높은 통일국가를 만들자는 것이다.

반면에 남한이 주장하는 남북연합제는 현재의 적대적인 대결상태를 고려하여 남과 북이 상호주권을 인정하고, 국방권과 외교권을 따로 보유하는 '사실상 두 개의 주권국가를 인정하는 연합체를 구성하자'는 안이다. 그리고 단계로 볼 때 이 연합국가도 당장 실현될 수 있는 것은 아니고, 남과 북이 현재의 적대적 대결상태를 해소하기 위한 화해협력단계를 거쳐서 이룩되는 것으로 상정된다.

이 남북연합제 안은 1989년 9월에 발표된 한민족공동체통일 방안 이래 지금까지 우리 정부의 공식적인 통일방안으로 자리잡아 왔다. 김대중 대통령도 집권 전에는 3단계통일론을 내세우며 남북연합을 그 첫 단계로 제시해서, 통일과정 2단계로 제시된 한민족공통체통일 방안의 남북연합과 시점상의 차이를 보였으나, 대통령 취임 후 남북연합에 앞서 화해협력단계를 설정하고 실천해 나감으로써 두 방안의 일치가 이루어졌다. 따라서 남북연합제안은 남한 정부의 일관된 통일방안이며, 6.15 공동선언에도 그것이 그대로 명기되었다.

***기존의 주장을 바꾼 것은 북한**

남과 북은 이 두 방안을 놓고 서로 대칭적인 주장을 해왔다. 그러다가 남북정상회담에서 김정일 국방위원장이 사실상 남북연합에 가까운 통합관을 보이며, 그동안 한번도 써 본 적이 없는 '낮은 단계의 연방제'라는 개념을 들고 나왔다. 남측의 주장은 과거에 비해 달라진 것이 없는 데 비해, 북측이 고려민주연방제 대신에 '낮은 단계의 연방제'를 쓰면서 연합제와 공통성이 있다고 한 것이다. 그렇다면 우리는 당연히 이러한 질문을 던져야 한다. "북한의 낮은 단계의 연방제 안이 기존의 연방제 안과 어떻게 다르기에 남측의 남북연합제 안과 공통성이 있다고 한 것일까?"

그러나 이 당연한 질문을 거치지 않은 채, 우리 사회 일부에서는 공동선언 제2항을 남과 북이 "낮은 단계의 연방제" 안에 합의한 것처럼 말하며, 북한의 공산화 통일론에 우리가 말려든 것이라고 주장한다. 즉, 우리는 기존의 통일방안을 내놓았고, 상대는 새로운 개념을 내놓았다면 상대방이 우리에게 변화된 것을 설명해야 함에도 불구하고, 근거없이 우리가 상대에게 말려들었다고 말하고 있는 것이다.

그렇다면 북한이 새로 내놓은 '낮은 단계의 연방제'란 무엇인가? 이 문제를 풀기 위해서는 먼저 정상회담 과정에서 이 문제가 어떻게 제기되고, 또 어떤 식으로 논의가 진행되었지를 살펴볼 필요가 있다.

정상회담 과정에서 북측은 남측에 연방제 통일을 제안하였다. 이에 우리측은 남북연합제를 설명하면서, 김정일 국방위원장에게 "현재와 같은 적대적 대결상태에서 연방제에서 말하는 중앙정부를 구성해서 어떻게 군대를 통합할 것이며, 무슨 도리로 외교권을 합치겠는가"라고 반문했으며, 이에 대해 김정일 위원장은 "우리가 말하는 연방도 그런 뜻이 아니며 남측에서 말하는 바와 공통성이 있다"는 입장을 밝혔다고 한다.

그는 자신이 말하는 본래 의미의 연방제(즉, 북한이 주장해온 고려민주연방제)는 지금부터 40~50년은 걸릴 것이라고 말했다고 한다. 상황이 이렇게 되면서 양측은 유사점에 주목하기 시작했으며, 그 결과 국방권과 외교권을 따로 보유한다는 데 인식을 공유하게 된 것으로 알려졌다.

***북한이 밝힌 '낮은 단계의 연방제'의 뜻**

이상의 설명에서 드러나듯이 남북이 통일방안의 공통성을 인정하게 된 것은 기본적으로 북한이 기존의 '고려민주연방제'를 수정하여, 남측의 연합제 방안에 근접하면서 가능해진 것이다. 그럼에도 불구하고 6.15 공동선언 이후 북한이 제시한 '낮은 단계의 연방제'가 정말 남북연합에 근접하게 변화된 것인가에 대해서는 북한의 명시적인 설명이 없어서 논란이 있었다.

그러다가 마침 북한이 4개월 후에 스스로 '낮은 단계의 연방제'의 의미를 분명하게 규정함으로써 그 실체를 명확히 알 수 있게 되었다. 즉, 2000년 10월 6일 고려민주연방공화국 창립방안 제시 20주년 기념식에서 북한의 조국평화통일위원회 안경호 서기국장은 연설 보고를 통해서 '낮은 단계의 연방제'는 "북과 남에 존재하는 두개 정부가 정치ㆍ군사ㆍ외교권 등 현재의 기능과 권한을 그대로 갖게 하고 그 위에 민족통일 기구를 내오는 방법"이라고 밝혔다.

두 개의 연방정부가 주권과 국방권, 외교권을 따로 보유한다는 뜻이다. 표현은 '낮은 단계의 연방제'라고 했으나 사실상 남북연합의 성격을 강하게 내포한 방안인 것이다. 북한의 선전매체들은 지금까지 '낮은 단계의 연방제'를 사소한 차이는 있으나 기본적으로 이 개념규정에 근거해서 설명하고 있다.

북한의 선전매체들은 고려민주연방제가 체제 이데올로기화되어 있는 상황에서 통일방안 변화에 대한 주민들의 의구심을 막기 위해서 의도적으로 '낮은 단계의 연방제'가 고려민주연방제의 연장선에 있음을 강조해왔다. 북한의 체제특성상 이러한 행태는 계속될 것이다. 그렇지만 북한이 비록 이데올로기적 언술로서는 쉽사리 연방제를 포기하지 못하고 있지만 실제 내용에서는 이미 연방이라는 이름을 가진 연합국가를 선호하기 시작했음은 의심의 여지가 없다.

이미 북한은 사회주의권의 붕괴가 진행되고, 경제난이 심화되는 1990년대에 들어서면서, 과거와 분명히 구별되는 대남정책을 구사하기 시작하였다. 북한은 현실변화에 대응하여 연방 초기에는 잠정적으로 외교ㆍ국방권을 지역정부가 보유할 수 있다고 하는 등 기존의 '고려민주연방공화국'통일방안에 대해서도 부분적인 손질을 가하기 시작하였다. 특히 김일성 사망후 북한지도자들은 비공식적인 자리에서 통일의 첫 단계는 "수십년 동안이나 유지될 수 있는" 국가연합이 되어야 함을 인정하기 시작했다.

그런데 이 정책변화의 이면에는 연방제에 대한 북한의 변화된 인식이 자리잡고 있었다. 북한은 90년대에 급격히 변화한 새로운 통일환경에 직면하여 점차 연방제가 오히려 자신의 체제를 위험하게 만들 수도 있다는 생각을 하기 시작했다는 것이 필자의 판단이다.

연방제는 두 개의 적대적 경험을 지닌 상이한 체제의 공존을 전제로 하고 있다. 그러나 생산력과 민주적인 삶에서 비교우위가 명확하게 드러나는 현대세계에서 상이한 체제의 공존은 실제로 불가능하다. 현재 상황에서는 두 개의 서로 다른 제도의 공존을 표방한 연방제가 오히려 일방체제를 붕괴시킴으로써 흡수통일을 촉진할 수 있다는 역설이 현실화될 가능성이 높다. 다시 말해서 연합에 비해서 양 체제간의 통합강도가 훨씬 강한 연방제가 체제통합의 실질적인 첫걸음으로 멈추는 것이 아니라 흡수통일 양상의 통합을 귀결시킬 가능성이 높은 것이다.

하나의 민족이라는 절대 테제 밑에서 만들어진 연방이라면 당연히 양 체제의 상호비교 속에서 빠른 속도로 단일 사회구성체를 갖는 단일민족국가로 전환될 가능성은 더욱 높다. 특히 민족적 구심력이 강한 우리민족의 특성으로 볼 때, 곧 이 체제를 붕괴시킬 단일민족공동체 형성을 향한 구심화작용이 일어날 가능성은 매우 높은 것이다. 이 경우 통합을 향한 구심력의 핵은 생산력이 될 것이다. 그렇다면 예상되는 결과는 분명하다. 즉, 현단계에서 연방제는 그 의도와 상관없이 북한의 남한으로의 흡수통일 가능성을 내재하고 있는 것이다. 이러한 사실을 북한지도부가 모를 리 없다고 본다.

그런데 여기서 역설적인 것은 남한측에서는 아직까지도 연방제를 북한의 공산화전략으로 간주하면서 이 방안이 실현될 경우 남한이 북한에 의해 공산화될 가능성이 있다고 보는 시각이 유력하게 남아있다는 사실이다. 사실 변화된 정세조건 하에서는 북한이 연방제를 더 두려워해야 할 국면으로 진입하고 있음에도 아직까지도 이를 주장하고 있다. 반면 남한은 이른바 '적화야욕'과 연결시켜서 무조건적인 거부반응을 보이고 있다.

이는 대단한 역설이라고 할 수 있다. 이러한 역설은 기본적으로 남북한 모두 변화된 통일환경을 제대로 판독하지 못하고 있으며 냉전시기의 관성이 남북관계를 지배하고 있기 때문에 발생하고 있는 것으로 볼 수 있다.

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- '평화와 통일이 함께 가는 대북정책'