실질적인 지방분권화가 필요하다 현재의 지방자치는 중앙집권시대의 법령과 제도를 대부분 그대로 두고, 지방자치에 관한 기본적인 법률만을 개정한 가운데 실행에 들어가는 바람에 많은 문제점을 야기하고 있다. 자치단체의 입장에서는 행정의 생산성이나 효율성을 높이기 위해 나름대로 노력을 기울이는데도 불구하고, 자치단체의 자기결정권이 너무 적어 상당한 어려움에 직면해 있다. 지방정부가 지역발전을 위해 여러 가지 사업을 펴고자 하지만 정책수행의 최소한의 요건이라고 할 수 있는 재정권 조직권 인사권 지역계획권 등이 충분히 확보되어 있지 못한 것이 현실이다. 어느 한 교수는 중앙정부와 지방정부의 관계를 정부간 권력관계로 규정하고, 권력을 결정하는 핵심요소인 일, 돈, 사람, 통제의 기준을 가지고 우리 나라의 중앙정부와 지방정부의 권력관계를 점검해 보았다. 결과를 한마디로 요약한다면, 위의 네 가지 기준에서 볼 때 우리 나라의 지방정부와 중앙정부는 수직적 권력관계를 갖고 있으며, 지방자치의 수준은 매우 낮은 수준에 머물러 있다는 것이다. 중앙과 지방정부 간의 관계를 기능(일)의 배분 측면에서 볼 때, 지방정부들은 과다한 국가위임사무를 처리하고 있는 것으로 나타났다. 자방행정의 기능을 분석해 보면 서울시를 제외한 대부분의 자치단체들의 국가위임사무의 비중이 50% 이상이 되는것으로 나타났다. 또한 위임사무가 법령상 명문화된 위임근거를 갖지 못하고 훈령, 행정지시, 지침, 전통 등에 의하여 위임되는 경우가 드물지 않다고 지적하고 있다. 자원배분(돈) 면에서는 지방정부의 자주재원이 취약하므로 중앙정부에 의존하게 만들고 있고, 인적 배분에 있어서는 자치단체장의 인사권이 해임과 임용이 불가능한 의미 없는 인사권만을 가지고 있는 것으로 보고 있다. 이러한 자치 부재라고 말할 수 있는 상황에서도 중앙의 강한 통제규정들이 중앙정부의 절대 우위성을 담보해 주고 있다고 지적한다. 위와 같은 분석의 타당성을 받아들인다면, 현재의 우리 나라 지방자치의 영역은 더욱 실제적으로 확대될 필요가 있다는 것을 느끼게 된다. 중앙과 지방정부의 수직적 관계를 수평적 관계로, 동반자 관계로 바꿀 수 있을 때 진정한 지방자치가 정착될 수 있다. 그렇다고 한다면 그 구체적인 실천 방안은 무엇이 있겠는가? 간단한 원칙만이라도 몇 가지 제시해 보도록 하겠다. 첫째, 국가와 지방자치단체를 상하, 주종 관계로 만들어 온 기관위임사무 제도를 폐지하고, 현재 법령사무의 26%에 불과한 지방사무의 비율을대폭 상향 조정할 필요가 있다. 둘째, 지방정부가 근본적이고 체계적인 조직개편을 행할 수 없도록 하는 자치조직권의 제약을 타파하여야 한다. 현실적으로 자치조직권의 제약은 단체장의 자치인사권을 심각히 제약하는 형태로 나타난다. 자치조직권의 확대는 지방정부가 지역 특성에 맞는 기능과 역할을 고려하고, 독자적인 정책개발이 가능한 조직으로 거듭나게 하는 유효한 수단이 될 것이다. 셋째, 지방자치의 정책목표에 부합하는 재정계획을 수립할 수 있도록 합리적 지방세정 운영과 재정지출의 자율성을 획기적으로 보장할 필요가 있다. 재정확충 측면에서 예를 들면 국세 중 일부 소득과세부분을 지방세로 이양한다는지, 지방 교부세율을 상향조정한다든지 하는 정책적 배려가 필요하다. 재정지출측면에서는 지자체의 자율성을 확대시킬 수 있도록, 국고보조금이 자치단체수준에서 현재보다 융통성 있도록 보조대상을 확대한 '포괄보조금(block-aid grant)'의 도입과 절감되는 예산을 다음 연도로 이월, 해당 부서에서 우선순위에 따라 지출을 신축적으로 결정할 수 있도록 하는 '지출통제예산제도(expenditure control budget)'를 도입할 필요가 있다. 넷째, 지방자치법 근저에 흐르고 있는 중앙정부의 지배적 통제관을 바꿀 필요가 있다. 지방자치단체에 대한 중앙 각 부처의 통제방식은 가능한 한 정기보고, 조언과 정보의 제공, 기준의 설정, 국고보조금의 지급 등 비권력적이고 협력적인 것에 국한할 필요가 있다. 마지막으로 이 부분은 특히 경기도정과 밀접히 관련된 것인데, 중앙정부 차원의 행정규제가 획기적으로 완화되거나 철폐되어야 한다. 과도한 행정규제로 인하여 경기도정의 정상적이고 자율적인 발전은 불가능한 상태라고 해도 과언이 아니다. 특히 '수도권정비계획법'은 수도권의 공간이용에 대한 계획과 결정권을 중앙정부에 독점시키고 있기 때문에 경기도의 자치권을 사실상 본질적으로 침해하고 있다. 이 법의 적용을 받지 않는 여타의 자치단체들에게는 자치권의 결정영역에 속하는 사항들이 경기도에서는 중앙정부의 간섭과 규제의 대상이 되고 있는 것이다. 이상과 같이 언급한 사항들이 충족된다면 우리 나라의 지방자치제도가 형식적인 제도화의 차원에서 실질적인 지방분권화의 과정으로 진전되어 나 갈 수 있을 것이라고 믿는다. 광역행정체계를 향하여 지방자치제가 실시되기 전에는 교통 상수도 환경 등 서울이나 경기도 등 어느 한 자치단체의 노력만으로는 해결할 수 없는 광역 문제를 자치단체의 상호합의를 통하여 풀어 나가기보다는 중앙정부의 개입이나 지시에 의해 처리해 왔다. 지방화시대의 도래로 자치단체의 권능이 한층 강화됨에 따라 정부간 갈등이 커질 가능성이 매우 높아졌다. 따라서 자치시대에 걸맞는 성숙된 광역행정체제의 수립이 절실히 요구된다. 광역행정문제는 다양한 규모와 형태의 자치단체들의 이해관계가 복잡하게 얽혀 있으므로, 어느 한두 가지 방법으로 광역문제를 해결하기에는 무리가 따르게 마련이다. 지방자치제도가 발전한 선진국에서도 광역행정문제만큼은 한두 가지의 방법에 의존하지 않고 다양한 방법을 활용하고 있는 것이 특징이다. 현행 우리 나라 법에서도 협의회제도, 조합제도, 사무의 위탁제도, 지방공사의 공동 설치와 기타 각종의 광역계획을 수립할 수 있는 제도적 장치를 마련해 두고 있다. 그러나 이와 같은 제도적 장치가 있음에도 불구하고 자치단체 스스로 자율적으로 광역행정문제를 해결하려는 적극적인 노력이 부족한 것이 현실이다. 일례로 광역행정제도의 하나인 행정협의회가 활성화되어 있지 못하다. 실제로 연평균 1∼2회, 협의안건이 권역별로 3∼4건밖에 되지 않는다고 서울시의 한 자료에서는 자조적으로 밝히고 있다. 광역단체간의 갈등이 협의를 통해 해소되지 못하고 있는 대표적인 예가 안양 평촌－서울 관악구 신림 도로개설사업의 경우이다. 수년이 지났음에도 불구하고 서울시와 경기도가 통과 노선 사업비 부담문제를 놓고 갈등을 지속하고 있다. 때문에 안양에서 서울로 출퇴근하는 수많은 안양시민들의 만성적인 교통문제가 해결의 기미조차 볼 수 없게 되었다. 광역행정문제 해결을 위해서는 갈등조정과 지역적 형평성의 요소 등이 고려되어야 하며, 경기도가 앞으로 발생할 수도권의 광역행정문제에 대응하기 위해서는 협의회와 사무조합제도를 적극적으로 활용하는 것이 소망스럽다. 현재 서울이나 인천은 인구 및 산업의 흡인력에 비하여 수용력은 한계에 도달한 상황이다. 따라서 서울을 둘러싸고 있는 경기도 지역에 인구의 유입압력과 시설부담을 가하고 있다. 수도권의 과밀화 현상으로 인하여 교통혼잡, 산업공해와 환경오염, 쓰레기 및 오염처리시설, 상 하수도시설 등 공공시설이 부족하게 됨으로써 광역행정수요가 급증할 것이 분명하기 때문에 수도권의 지방자치단체들은 광역행정수요에 대한 공급체계의 원활화를 위해 제도적인 장치를 시급히 마련할 필요가 절실하다. 또한 IMF체제로 일컬어지는 현재의경제위기 상황을 극복하기 위해서도 자치단체간의 협력방안의 모색이 정말 필요한 시기이다. 이제 세계는 하나의 시장으로 통합되어 가면서 무한의 국제경쟁시대로 돌입하게 되었다. 이러한 세계화의 물결은 국가간의 경쟁양상을 거대도시권과의 경쟁으로 변화시켜 나가고 있다. 때문에 세계 유수의 거대도시권과 수도권이 경쟁하기 위해서는 서울, 인천, 경기도가 균형과 조화를 통한 수평적이고 기능적인 분업관계를 확보해 나갈 필요가 있다. 특히 서울은 금융과 서비스업을 중심으로, 경기도는 기간산업 및 첨단산업의 전진기지로 그 역할을 분담해야 한다. 개별 자치단체의 힘만 가지고는 경쟁이 불가능한 시대가 되어 버렸기 때문에 지역이기주의를 버리고 열린 마음으로 주변 자치단체와의 협력을 모색하는 것이 해당 자치단체의 발전을 이룰 수 있는 유일한 방법이라고 생각한다. 중앙정부와 지방자치단체는 견제와 균형을 통해 상호보완적으로 발전해야 하는 관계이다. 현재의 지방자치제가 지역이기주의로 인한 지자체간, 또는 중앙정부와의 갈등을 유발하는 문제점을 가지고 있으며, 중앙정부의 행정능력에 비해 다소 미흡한 점도 있는 것이 사실이다. 그러한 문제점이 여전히 존재하기 때문에 문제점을 해결하고 지방자치제를 정착시키기 위해서라도 중앙정부의 능동적인 역할과 협조가 더욱 요구되는 것이다. 정부의 역할과 기능이 달라지기는 했지만, 현재의 세계적인 추세는 중앙정부가 작은 정부를 지향하며 더욱 많은 권한을 지자체로 이양하는 추세이다. 따라서 우리 정부도 이러한 세계적 추세에 능동적으로 발맞추어 나갈 필요가 있다. 권한의 지방 이양을 기득권 상실로 여겨서는 안될 것이다. 자자체는 중앙정부에 비해 규모가 작고, 주민들과의 거리도 가까우며 주민들에게도 직접 영향을 미칠 위치에 있다. 이런 연유로 지역특성에 맞는 고객지향적인 행정서비스의 활발한 공급을 지자체로부터 기대해 볼 수 있으며, 앞으로 지방자치의 역할은 더욱 중요해질 것이 분명하다. 그러므로 현대 민주정치체제의 꽃이라고 하는 지방자치제도를 이 땅에서 꽃 피우기 위해서라도 지금은 지방정부에 대한 애정을 더욱 깊게 간직해야 할 때이다.